紛紛擾擾的風電基礎設施

呂欣怡 | 國立台灣大學人類學系

「全省沒人愛讓人 tshāi 豎立）風車，現在都到後龍來… 你為什麼不去101……為什麼不去總統府？為什麼都 tshāi 在我們這邊？」

「主席我跟你報告…離岸風電這個政策是小英政府綠色能源的一個政策……離岸風電不是說我們隨便要插哪裡，像剛主席說，為什麼不插在台北，那個地方沒風啊！我們全台灣西海岸這個風能是全世界一到五十名排名佔了四十八名…」 （話猶未落，就被現場民眾的鼓噪聲浪壓下：「我聽你在黑白講！」）

二述場景發生於2016年夏日在後龍鎮水尾社區舉辦的「海能離岸風力發電計畫公開會議」，發言質疑的是後龍鎮民代表會蔡主席，回答問題的則是會議主持人——光宇工程顧問公司劉經理，除了這兩人之外，現場還有近兩百名來自後龍當地與鄰近鄉鎮的民眾。「海能」由民間企業投資，計畫場址位於後龍鎮卜海區域，離岸約1至7公里，風場預定面積108平方公里，依法必須進行環評，而公開會議則是一項必要的程序。在會議前日，後龍鎮公所與鎮內 21 立里長聯合發表聲明，表達「堅決反對」海能風場開發的立場，為這場會議的進行增添變數。當日會議由劉經理的簡報開始，他代表環評顧問公司，擇要說明了該開發案的範圍與施工項目，台下聽眾或坐或站、各自議論紛紛，幾乎沒有人在專心聽講。劉經理結束簡報之後便是問答時間，民眾一一上前持麥克風發問，語氣多半激越，除了質疑該風場的選址程序、環境與漁業衝擊、以及回饋金額，也抱怨另一家廠商在當地設置的陸上風力發電機，對居住環境與生活品質造成很大的傷害。面對接二連三的質問，劉經理的回答多半簡短[1]，聽眾情緒在將近一小時的實問虛答之中顯得更加不耐，最後蔡主席高聲一呼：「不要再開（會）了！反對啦！我們大家來走（tsáu，離開）啦！」現場大多數民眾迅即離席，留下空曠的會議室與台前尷尬的主持人[2]。

在這場說明會之後，同年的11月初，台灣首座離岸風力發電機組於後龍北邊的竹南鎮外海完成組裝，儘管風機還無法立即運轉發電，但已獲得官方高度重視，短短一週內，經濟部長與行政院長相繼至竹南鎮龍鳳漁港訪視，稱讚這項工程是「我國再生能源發展的里程碑」。 行政院長視察當天，小小的漁港出現兩個截然不同的場景：一邊是院長致詞，強調離岸風電能夠同時帶動國家的能源轉型與綠色產業發展，具有最佳離岸風場的台灣，足以「做為全世界的典範」；另一邊的船舶碼頭卻插滿了來自漁民的抗議旗幟，聲稱海上風電機組將影響其捕撈權。其實早在2015年5月，同一群漁民便曾出動了卅艘插著抗議白旛的流刺網漁船，以「維護生存權、爭取工作權」為由，自龍鳳漁港出海前往離岸一公里左右的施工平台週邊繞行，象徵性地圍堵離岸風場的工程施作。這些抗爭行動雖未能阻擋離岸風電做為國家重點建設的開發腳步，但卻清楚顯現了號稱 「潔淨能源」的風電，仍有其附帶的環境成本， 以及與之而來的社會爭議。

筆者自2014年夏季開始，在苗栗縣海岸地帶調查當地居民對風力發電的想法，發現離岸風場選址於此之前，縣內既有的五座陸域風場便已引發相當多的爭議與衝突。最早在後龍設置的大鵬風力發電廠，是外國企業來台投資再生能源的首例，主流媒體視之為台灣能源轉型的重要指標，樂觀預測風力發電將成為帶動千億產值的「明星產業」，但風場於2006年2月竣工啟用之後即遭民眾抗議，其後幾座風場[3] 的規畫過程也不順利。據估計，近十年來「每設10座風機，就有近3座遭到抗議」（范玫芳 2014： 61），其中最知名的實例即為2013 年開始的「苑裡反風機運動」。這兩年多來， 我與研究伙伴結識了許多曾經參與反風機抗爭的苗栗居民，他們從對抗大型風機的行動經驗中，促生了數個以打造宜居環境為宗旨的地方團體。例如長期飽受風機低頻噪音之害的後龍鎮翁先生，就在反風機運動告一段落之後，與苗栗社區大學合作組成了海岸環境發展協會， 不但定期植樹淨灘，並且積極監督地方政府的環境管理方案。當問到反風機的緣由時，這些在地朋友都會強調：「我支持綠電...風機本身沒有問題，有問題的是人與制度」。他們認為政府在發展綠能的過程中過度偏向財團，漠視風機對周邊環境造成的環境衝擊。

風力發電由於技術成熟、營運及維護成本低，可說是最適合發展為公用事業規模（utility scale）的再生能源類型，但隨著大型風力發電機在世界各國的快速擴增，民眾反對風機設置的情況也愈來愈常見。以英國為例，至 2012年為止估計有近半數的風電計畫因民眾反對而撤案；民意調查更顯示，反對或質疑大型風場的民意比例，近年來有上升趨勢。墨西哥風機密度最高的 Oaxaca省，則在近五年間組織了反風機聯盟，反對侵害原住民領土主權的 Marena 開發案。有學者以「不要在我家後院」的鄰避理論來解釋反風機的動機，但從我們的訪談得知，民眾反對風機的理由並不只是自身權益受損——如噪音、景觀破壞、 生態干擾、農作物及養殖魚類減產等，更涉及環境正義、綠能政策、科技民主等等更寬廣的政治生態議題。Winner （1980）的經典作品"Do artifacts have politics？"以能源為例，說明科技物如何體現特定的權力與權威形式。他預測，相對於高度集中的核能與集權國家的相關性，發電密度較低的綠能設施將與平權多元的社會形式更為相容（Winner 1980： 121）。但我們在台灣離岸風機的開發過程看到，綠能基礎設施並不一定都可促成能源民主，如果政府持續以高效益、大規模的單一想像來規劃綠能建設， 則所謂綠能，不過再製了傳統能源集團的科技專權。

風電在台灣所引發的民眾抗爭，或許不如反核能與反火力發電一樣受到社會矚目，但綠能的爭議化解確實有其急迫性：文首提到的蔡主席，就曾經很感慨地對我們說，他覺得核電廠才是台灣減碳的最佳解方。由此可知，如果業者、政府、致力於綠能發展的專業團體，無法正視風機對地方社會的干擾事實，則民眾很可能對綠能灰心，重返環境風險更高的核電。至目前為止，大多數的風電業者與能源主管部會傾向以鄰避心態來理解反風機運動，因而「以利換利」——以立即的現金補償交換利害關係人的同意（或抗爭權）——變成最常見的爭議解決機制。這樣的解決方案簡化了反風機論述的豐富內涵。再生能源的開發是一個帶著技術面向的社會議題，應注意的是風機是干擾既存的生活方式與地景，其規劃與選址過程，是否違反了地方社會的規矩與正義（propriety and justice）觀，並且承認尋租與逐利——而非利他式的減碳理念——才是各家財團投資大型風力發電廠的首要動機。惟有在這些前提上，才可能進一步思考何為合乎公共利益的風機設置程序。

備註：

1. 我國《開發行為環境影響評估作業準則》規定，開發單位在撰寫環境影響評估說明書的過程中，必須至開發案所在地召開公開說明會，即為本次會議的法源。這類說明會雖有廣納民意的功能，但對開發案的淮駁並無法定權力，因此業者與顧問公司通常只將民眾意見列為參考。

2. 這種離席抗議的手法，在地方說明會上相當常見。

3. 依照完工的時間順序，依次是竹南鎮二期風力發電廠、後龍鎮風力發電廠、通苑風力發電廠。

參考文獻

范玫芳

2014 風險管制與程序正義：風力發電機設置爭議。民主與治理1（2）：59-81。

Winner, Langdon

1980 Do artifacts have politics？. Daedalus 109（1）： 121-136.